050-8390552

שיחזור זכויות / הפקעת מקרקעין / עו"ד נופר מליחי – גברה

כאשר מוסד תכנון מעונין לבצע פרויקט לצורכי ציבור הדבר מצריך ממנו הפקעת מקרקעין. הפקעת מקרקעין מחייבת את הרשות בתשלום פיצויים על ההפקעה ופיצויים בגין ירידת ערך לפי ס' 197 לחוק התכנון והבניה. משכך, מוסד התיכנון עורך הסכם עם בעל הקרקע, לפיו במקום לפצות אותו על החלק בקרקע שהופקע ממנו, הוא ייכנס לתוכנית איחוד וחלוקה עתידית, וזכויותיו בחלקה ישוחזרו. כלומר, ייעשה חישוב של שווי וייעוד החלקה של אותו בעל קרקע לפני ההפקעה ובכך הוא יפוצה בדרך של השבחת המקרקעין וזאת מבלי להוציא כסף מתוך הקופה הציבורית. מנגנון "שחזור הזכויות" הינו מנגנון שנועד כתחליף לפיצוי, כאשר אופן פעולתו היא התעלמות מהפקעות שנעשו בעבר במסגרת הקצאת זכויות בתוכנית איחוד וחלוקה. זהו מנגנון דו -שלבי. בשלב הראשון, הקרקע מופקעת למטרה ציבורית ובשלב השני, הפיצוי בגין ההפקעה ניתן לבעל הקרקע באמצעות הקצאת זכויות בתוכנית איחוד וחלוקה חדשה משביחה.

התפיסה הרווחת של המנגנון היא שבעלי הקרקע נהנים משום שהם מקבלים פיצוי ומוסדות התכנון לא מפסידים מכך, משום שהפיצוי לא יוצא מתוך הקופה הציבורית.

המסגרת הנורמטיבית למנגנון היא תקנות התיכנון והבניה (איחוד וחלוקה), התשס"ט -2009 ו- ס'121,122 לחוק התכנון והבניה התשכ"ה -1965 פרק ג', סימן ז'. בנוסף לכך, ישנו מקור נוסף העוסק בנושא "שחזור הזכויות" והוא התקנים המקצועיים שמנחים את השמאים. לדוגמא: ס' 8.5 ו- 8.8 לתקן 15 – פירוט מזערי נדרש בטבלת הקצאה ואיזון הנערכת לתוכנית איחוד וחלוקה.

תוכנית האיחוד והחלוקה היא אחד מהכלים המרכזיים של מוסדות התכנון. היא מוסדרת בפרק ג' סימן ז' בחוק התכנון והבנייה. מדובר באמצעי שמטרתו להוציא לפועל תכנון חדש, בו החלוקה הקניינית הקיימת איננה מאפשרת פיתוח של השטח ותיכנונו באופן יעיל. במסגרתו, מוסד התיכנון מחויב לשמור על עקרון שווי יחסי ובהיעדר שיוון יחסי כזה, יועברו בין הצדדים תשלומי איזון במטרה לאזן את הפערים שנוצרו בין הבעלים השונים.

החקיקה איננה עוסקת באופן מפורש במנגנון "שחזור הזכויות", אך יחד עם זאת, איננה אוסרת מנגנון שכזה. עם זאת, ניתן לראות כי בפסיקה דווקא קיימת התפתחות הדרגתית של השימוש במנגנון ואופן הגבלתו.

בג"צ 483/88 יהושע פריימן ואח' נ' שר הפנים ואח' – במקרה, עתרו העותרים בטענה שפעולת האיחוד והחלוקה של הקרקע החלקאית ושל קרקעות העותרים מעוגנת בשיקולים זרים ולא תכנונים. יתרה מזו, הקצאת המגרשים לבעלי חטיבת קרקע חקלאית בהתאם לייעודם ההיסטורי (מגורים) איננה חוקית ומנוגדת להוראות ס'  122 (2) לחוק התכנון והבנייה. לפיו, השווי של המגרש שיוקצה ביחס לשווים של סך כל המגרשים החדשים שנוצרו על ידי החלוקה, יהיה, ככל האפשר, בהתאם לשוויו המגרש הקודם ביחס לשוויים של סך כל המגרשים, לפני החלוקה. במקרה יהושע פריימן, יוחסו לחלקה החקלאית שוווי למגורים ומשכך, מוקצות לבעלי הקרקע זכויות בעלי שווי גבוה יותר כך שבחלקות הנותרות, שווי הזכויות מופחת יותר ("משחק סכום 0"). בית המשפט מחליט לדחות את טענת העותרים בטענה שלמוסד תכנוני קיימת הזכות להחליט באיזה דרך יפעל, הפקעה ותשלום הפיצויים לאחריה או תוכנית של איחוד וחלוקה מחדש אשר פותרת פיצויים ע"י איזון לפי ס' 122 לחוק התכנון והבנייה. בנוסף, כלי החלוקה מחדש עוגנה בתוכנית 400 אשר לטענת בית המשפט קבעה את המסגרת לתוכנית האיחוד והחלוקה ותוכנית 700 קבעה את ההקצאות כהמשך ליישום תוכנית 400 וכפועל יוצא מכך ניתן לראות את שתי התוכניות כ-"מהלך תכנוני אחד".

עת"מ 1356/05 דוד כרמלי יגאל שחר – יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה – מחוז – במקרה דוד כרמלי, בית המשפט מקצין את ההתייחסות למנגנון "שחזור הזכויות". בית המשפט טוען שהמנגנון ברובו מקצועי ולא משפטי.

עת"מ 2323/06 עזרא אגבבא ו – 23 אחרים נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה – ועדת המשנה לעררים ואח' – במקרה, ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית טענה כי הבטחת הרשות המקומית לשחזור זכויות (כחלק מפיצוי), היא חריגה מסמכותה. כל מטרתה של התוכנית של מנגנון שחזור הזכויות, היא תכנונית בלבד! פעולת שחזור הזכויות עלולה לפגוע בשקיפות, בפומביות ובזכות ההתנגדות. לדעת בית המשפט המחוזי, מנגנון שחזור הזכויות הוא מקדם מהלכי תכנון. לשיטתו, זהו מכשיר לחלוקה צודקת ויעילה של הזכויות, השבח והנזק של התוכנית. כאשר מבטלים את המנגנון, אנו פוגעים ברעיון הפיצוי במצב של הפקעה לפי ס' 197 לחוק התכנון והבנייה. במסגרת המנגנון, אין עלויות של פיצוי שקופת הציבור נושאת בהן ובעלי הזכויות זכאים לפיצוי במסגרת זכויות הבנייה המתקבלות בתהליך של תוכנית האיחוד והחלוקה. לא מדובר פה ב"משחק סכום 0". לדעת ביהמ"ש, מנגנון שיחזור הזכויות מועיל לציבור ולפרטים שקשורים בו. "במצב כזה, כשהאחד נהנה והשני לא חסר, התנגדות להסדר היא מעין מידת סדום".

עת"מ (מרכז) 17184-09-13 משה רוט נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז – במקרה זה מוצגים החריגים לאיסור ביצוע שחזור זכויות בתוכנית איחוד וחלוקה. החריג העיקרי הוא הוכחת קיומו של קשר תכנוני מובהק בין התוכנית הישנה (המפקיעה) לבין התוכנית החדשה (המשביחה). כאשר, לפיו, יוותר שחזור הזכויות המצדיק את העברת נטל הפיצוי על בעלי הזכויות בתוכנית החדשה, חריג נוסף הינו הסמכות משמעותית של בעלי קרקע לכך שיפוצו בדרך של מנגנון שחזור הזכויות. החריג האחרון הינו התקיימות הוראה מפורשת בתכנית המוקדמת (המפקיעה) בדבר השימוש במנגנון לימים בתכנית עתידית (תכנית איחוד וחלוקה משביחה).

עת"מ (מינהליים מרכז) 27052-05-15 בן משה ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה-מחוז מרכז ואח' –  דרישת העותרים במסגרת ההתנגדות היא להרחיב את הקו הכחול, כך ששטחיהם במקרקעין יכללו בתוכנית המשביחה במסגרת איחוד וחלוקה. לטענתם, הוצאת המקרקעין מתחום תוכנית רע'/2011/ב' מהווה קיפוח והפיצוי שניתן הוא נמוך יחסית. אחת מן המשיבות בפס"ד היא הועדה המקומית אשר בטענת העותרים כי ניתן וראוי לבצע שימוש במנגנון שיחזור זכויות הוא תחליף לפיצוי, כמו כן מציינת כי מדובר בפרקטיקה נוהגת מזה שנים רבות. עמדת ביהמ"ש היא כי יש להביא לסיום השימוש במנגנון שחזור זכויות כתחליף לפיצוי. אין הכוונה לבטל לגמרי את השימוש במנגנון, אלא יש לקחת בחשבון שיקולים כלכליים אך זאת כפועל יוצא של רצון לקדם תכלית תכנונית ולאו דווקא תכלית פיצויית. ביהמ"ש מדגיש כי אין לאדם זכות קניינית להיכלל בתוכנית, נטל ההוכחה על המבקש ולכן, העתירה נדחית ומוגשת עתירה נוספת לבג"ץ.

בג"ץ 6942/15 רבקה בן משה נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות ואח' – בפסק הדין נקבע, כי לא נפל פגם בהחלטת הועדה המחוזית לבטל את מנגנון "שחזור הזכויות".

עת"מ (מרכז) 1761-03-16 פרשיד פרטיאלי נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז המרכז

פסק הדין מראה כי יש לעשות שימוש זהיר בכלי "שחזור הזכויות" וזאת משום שהמנגנון עלול לסטות מיישום של עקרונות תכנוניים והטייה לכיוון של מכשיר לפיצוי גרידא. ביהמ"ש מדגיש כי לבצע שימוש במנגנון לפי "מאזן התועלות", כלומר רק במידה והשימוש במנגנון הינו לצורך תכנוני והפגיעה באינטרס הפרטי קנייני של בעלי הקרקע הנוספים בתכנית האיחוד והחלוקה יש להתיר את שורת שחזור הזכויות על כנה.

לסיכום,

היסודות שעליהם נשען השימוש במנגנון שיחזור הזכויות מוביל למצב שברוב המקרים מוסדות התיכנון לא מאשרים שימוש בו ולכן, התוכניות מגיעות לוועדות ערר ולבתי משפט עליון ומתוך כך, קיים צורך מובהק בקביעת הלכה ברורה לשימוש במנגנון, כיום המגמה הנראית לעין הינה צמצומו של המנגנון ושימושו רק בכפוף לחריגים.

בן ממשיך